Efectos potenciales de un impuesto al carbono sobre el producto interno bruto en los países de América Latina

Resumen por Andre Dumoulin del estudio de Luis Miguel Galindo Allan Beltrán  Jimmy Ferrer Carbonell José Eduardo Alatorre, del CEPAL

El impuesto al carbono y la reforma fiscal ambiental

Estudios globales sobre la tributación del carbono incluyen potenciales efectos sobre el medio ambiente, la salud y la economía; en el presente estudio del CEPAL aquí resumido[1], son los efectos macro-económicos sobre los PIB de América Latina que son analizados; en su mayoría, los datos recaudados presentan efectos positivos.

La Reforma Fiscal Ambiental (RFA) se define como una reforma del sistema tributario nacional e internacional traduciendo un cambio en la carga fiscal de impuestos convencionales, como aquéllos sobre el trabajo o el capital, hacia impuestos sobre actividades que dañan al medio ambiente (EEA, 2005). De esta forma, una RFA debe entenderse como un cambio en la estructura impositiva, y no como un incremento en los impuestos. Las reformas fiscales verdes o ambientales, instrumentadas durante la década de los noventa, se convirtieron en una herramienta en las políticas ambientales a nivel internacional y en donde el impuesto al carbono se ha convertido en un elemento importante en particular en países desarrollados (Jofra y Puig, 2014; CEFP, 2015). Por ejemplo, Finlandia introdujo un impuesto al carbono a partir de 1990; más adelante (1991–1992) dicho impuesto fue introducido en Noruega, Suecia y Dinamarca. Además, partir de 2008, se aplica en Suiza y en la Provincia de Columbia Británica, Canadá. Actualmente se utiliza en un importante número de países de Europa, así como en Chile, México, Japón, Australia y Sudáfrica (a partir de 2016). Hay que precisar que los impuestos al carbono se complementan o se substituyan a los esquemas de intercambios de derechos de emisiones (ETS).

El cuadro siguiente ofrece un resumen de la experiencia internacional de impuestos directos al carbono, incluyendo la tasa impositiva que se establece en cada país, así como sus principales características. Actualmente, cerca de 40 países y más de 20 regiones sub-nacionales (ciudades, estados o regiones) han implementado algún tipo de mecanismo de precio al carbono incluyendo impuestos, comercio de derechos de emisión (emission trading schemes), bonos, entre otros. En conjunto, los instrumentos abarcan alrededor de 7 gigatoneladas (Gt) de CO 2e, es decir, cerca del 12% de las emisiones globales y al menos, 14 países ya cuentan con un impuesto vigente.

Experiencia internacional en la aplicación de impuestos al carbono

En general, se observa que en los países europeos el impuesto directo sobre el carbono considera una proporción de sus emisiones totales de GEI (entre 15 y 50%), además, exenta del pago a aquéllos sectores que ya pagan un precio dentro del régimen de comercio de derechos de emisión de la Unión Europea (EU ETS, por sus siglas en inglés), evitando así una doble imposición fiscal. En general, los impuestos más elevados se aplican en los países europeos, específicamente en el norte de Europa. Suecia es el país con el impuesto más elevado que asciende a 168 dólares por tCO2e, seguido de Suiza y Finlandia con un impuesto por arriba de los 60 dólares. Por el otro lado, en países como Islandia, México y Japón, el impuesto es menor con precios por debajo de los 10 dólares11. Además, se observa que cada vez más países, en especial los de la OCDE, han incorporado el impuesto al carbono. Sin embargo, la experiencia en el uso para América Latina y el Caribe (ALC) todavía escasa a excepción de México y Chile, y últimamente Colombia introdujo un impuesto similar.

Los autores han completado una meta-análisis y una meta- regresión estadística en base a 35 estudios sobre los efectos macroeconómicos de un impuesto al carbono con base en modelos de Equilibrio General Computable publicados entre 1992 y 2015.

Impacto estimado de un impuesto al carbono sobre el PIB (en el largo plazo)

Los resultados sugieren que la aplicación de un impuesto al carbono para los países de América Latina podría tener impactos positivos en el PIB ya que generaría incentivos para la implementación de nuevas tecnologías, más eficientes en el uso de energía y generaría incentivos para el desarrollo de otros sectores de la economía menos intensivos en el uso de energía.

Esquemas de reutilización de ingresos que consideren la reducción de impuestos sobre el capital y el trabajo contribuyen de forma significativa a disminuir el costo económico de la implementación de un impuesto al carbono. Por ello, el ejercicio de transferencia de coeficientes para los países de América Latina considera tres escenarios sobre la reutilización de impuestos.

  • Primero, uno que no considera ningún esquema de reutilización de impuestos, asumiendo que los ingresos fiscales provenientes de la aplicación del impuesto al carbono forman parte del presupuesto general del gobierno central, o que se estableció un esquema de reutilización basado en transferencias directas a individuos, empresas o reducción general del nivel de impuestos, de forma que el uso de los ingresos fiscales no influye de manera significativa sobre el costo macroeconómico del impuesto al carbono.
    • El segundo escenario considera la reutilización de ingresos mediante la reducción de impuestos sobre el capital.
    • El tercer escenario considera la reutilización de ingresos mediante la reducción de impuestos sobre el trabajo.
    • De acuerdo a los resultados, los dos escenarios de reutilización de ingresos resultan en la disminución del costo macroeconómico asociado al impuesto.

      Los resultados obtenidos sugieren que sustituir impuestos sobre los factores productivos por impuestos ambientales resulta en un beneficio económico neto para gravámenes de hasta 75 dólares/tCO2e, dependiendo del país. Sin embargo los beneficios marginales de esta sustitución son decrecientes, por lo que pasando el nivel óptimo de impuesto sugerido para cada país, los beneficios de reducir los impuestos a los factores productivos son menores que las distorsiones adicionales ocasionadas en la economía por niveles más altos de un impuesto al carbono. De esta forma, aunque mayores niveles de impuestos resultarían en un beneficio ambiental, los beneficios económicos disminuirían hasta volverse negativos en la mayoría de los países y para niveles de impuesto superiores a los 75 dólares/tCO2.

    • Los resultados para cada uno de los países, sugieren que la aplicación de un impuesto al carbono podría resultar en un doble dividendo para algunos de los países de América Latina, aún sin considerar un esquema de reutilización de ingresos fiscales en el que se observa que un nivel bajo de impuesto de entre 5 a 10 dólares/tCO2e sería el óptimo para países como Argentina, Brasil, Colombia, Honduras, Nicaragua, Perú y Uruguay, generando un efecto positivo de largo plazo sobre el PIB entre 0,01–0,23%.
    • Destacan países como Bolivia, Ecuador y Venezuela donde el nivel de impuesto óptimo estaría entre los 20 y 50 dólares/tCO2e, con beneficios sobre el PIB de entre 1,16–3,01%; es importante señalar que son los países que presentan el mayor nivel de intensidad energética de la región.
    • Por otro lado, los resultados para países como Chile, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, México, Panamá y Paraguay sugieren que la implementación de un impuesto al carbono tendría un efecto negativo sobre el PIB de no aplicarse alguna política de reutilización de ingresos fiscales. En este caso el impacto negativo aumenta, conforme incrementa el nivel de impuesto. Los resultados, incorporando esquemas de reutilización de ingresos fiscales para reducir impuestos sobre los factores productivos (capital y trabajo), sugieren que el nivel óptimo de impuesto en Argentina, Brasil, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Paraguay, Perú y Uruguay estaría entre los 20 y 50 dólares/tCO2e.
    • Incluso en Bolivia, Ecuador y Venezuela, el nivel óptimo podría llegar a los $75 dólares por tCO2e. Destaca, además, Costa Rica, El Salvador, Guatemala y Paraguay donde la aplicación del impuesto sin considerar la reutilización resultaría en un impacto negativo sobre el PIB, pero donde pueden existir beneficios considerando esquemas de reciclaje fiscal. En Chile, México y Panamá, persiste en impacto negativo aun considerando las alternativas de reutilización de ingresos aunque cercano a cero.
    • Para Chile y México, los resultados se asocian a que ambos son países de la OCDE y por lo tanto, tienen el efecto negativo asociado a este coeficiente. En este sentido, los resultados deben de tomarse con precaución. En el caso de Panamá las estimaciones se asocian a su gran volumen de intercambio comercial que equivale casi a la totalidad de su PIB, por lo que podría resultar afectado por la pérdida de competitividad en el mercado internacional
    • En los resultados se aprecia que los esquemas de reutilización de ingresos fiscales permiten reducir los costos económicos de la implementación del impuesto al CO2 e incluso obtener un doble dividendo. De esta forma, la reutilización de ingresos permite elevar el nivel óptimo de impuesto al carbono en los países de la región, con lo que existiría un beneficio ambiental derivado de la reducción en las emisiones de CO2, la reutilización de los ingresos resultaría en mayores beneficios económicos que oscilarían entre 0,01–8,26% del PIB dependiendo del país y del esquema de reutilización considerado. Lo anterior implica que existirían beneficios de implementar una reforma fiscal ambiental con un enfoque de neutralidad fiscal y de sustituir parcialmente impuestos sobre los factores productivos por impuestos ambientales o contribuciones al pago de la seguridad social.

      [1] Ver archivo del estudio en http://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/41867/1/S1700590_es.pdf

       

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      3 comentarios

      1. Anónimo Respuesta

        Un artículo muy importante que debería ser considerado para establecer la posibilidad de implemenbtarlo en el Ecuador. Felicitaciones

      2. André Dumoulin Respuesta

        Gracias! Estamos a su servicio para información adicional.

      3. Kirk Douglas Zerillo Respuesta

        Buen día, ahora la idea es en que se tiene que pensar en un Sistema Tributario programado también para que sea estratégicamente útil en la lucha contra la contaminación y la destrucción del Medio Ambiente.
        También se deberían considerar Programas de transferencias condicionadas, programas de reducción de la pobreza que estén presentes en la mayoría de los países de América Latina; pero a través de los Mecanismos de Servicios Ecosistemicos me refiero, por ejemplo, a el pago por protección o tenencia de árboles y de hectáreas verdes, para impulsar las oportunidades laborales y mejorar la calidad de vida de comunidades con áreas verdes.

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