Promoviendo mejores sistemas tributarios

La visión de los organismos internacionales

blog-Promoviendo mejores sistemas tributariosLa movilización de nuevos recursos fiscales es permanentemente citada en los foros internacionales sobre tributación como uno de los requisitos para que los países en desarrollo alcancen un crecimiento resistente, sostenido e incluyente.

A pesar de ello, aún más de la mitad de los países del África Subsahariana y no pocos de Asia y América Latina muestran ingresos tributarios por debajo del nivel mínimo de 20% del PIB considerado por la ONU como necesario para alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio(1).

Esta situación ha motivado desde hace varias décadas una activa participación de parte de los organismos internacionales y la comunidad de donantes en proyectos de asistencia técnica dirigida a fortalecer la política y la administración tributaria de los países en desarrollo(2).

Recientemente esta preocupación ha vuelto a adquirir relevancia a raíz del lanzamiento del Plan de Acción Plurianual para el Desarrollo acordado por el G-20, que requirió a entidades como OCDE, ONU, FMI, BM, CIAT y ATAF, identificar las limitaciones de los sistemas tributarios en estos países y realizar recomendaciones para fortalecer la lucha contra la evasión tributaria y mejorar la efectividad de las administraciones tributarias.

Aunque la recaudación debe ser el objetivo principal de estas reformas, es igual de necesario incrementar la capacidad redistributiva de los principales impuestos(3).

La liberalización comercial y la tendencia a reducir la carga tributaria aplicable al capital están restringiendo las posibilidades de reforma prácticamente a los impuestos que gravan las bases relativamente inmóviles como el trabajo, el consumo y el patrimonio.

Si una jerarquía debe ser establecida, las reformas en estos últimos impuestos son las que deberían aparecer en primer lugar. En América Latina, por ejemplo, sólo Colombia, Argentina y Uruguay tienen verdaderos impuestos sobre la riqueza personal. El resto sólo tiene impuestos sobre algunas formas de propiedad (inmuebles y vehículos, principalmente).

Como subir las alícuotas o crear nuevos impuestos son cada vez más difíciles(4), es necesario ampliar la cobertura de los ya existentes, racionalizando los incentivos y beneficios tributarios de alto costo fiscal y reducida efectividad. Por ello, no sólo son necesarios reportes de gastos tributarios como actualmente hacen muchos países sino completas evaluaciones costo-beneficio de los mismos.

En cuanto a los asuntos de equidad, como ya está más que aceptado que el IVA es regresivo por la proliferación de exenciones, exclusiones y alícuotas reducidas, para mejorar su efectividad no estaría demás reconsiderar la alternativa de generalizar sus bases imponibles y usar transferencias condicionadas para aliviar a los sectores más pobres de la población(5).

Asimismo, comienza a ser más claro que los esquemas cedulares o expresamente duales de los Impuestos sobre la Renta Personal –que nadie duda que legalmente son progresivos– han resultado más recaudadores que los esquemas globales y, por ello, una mejor alternativa para reducir los niveles de desigualdad después de impuestos.

Finalmente, aunque la mayoría de los economistas los critiquen en el plano de la eficiencia, los impuestos heterodoxos como los que gravan las transacciones financieras o las exportaciones –renacientes en varias partes del mundo– han servido para financiar  políticas de gasto social, que a la postre es el objetivo de la movilización de nuevos recursos fiscales.

Sin duda el diseño y la implementación de reformas tributarias están íntimamente ligados, sobretodo en países en desarrollo. En ese sentido, como se señaló previamente, es necesario apoyar la lucha contra la evasión tributaria y mejorar la efectividad de las administraciones tributarias.

Es aquí donde la cooperación internacional se hace más relevante sea para difundir buenas prácticas o desarrollar competencias. Plataformas como las del Foro de Administración Tributaria y las de los organismos regionales como CIAT y ATAF son muestras de ello.

Las debilidades de las administraciones tributarias condicionan los resultados de las reformas tributarias. Luego de 2 décadas de reformas en esta materia, si bien las mejoras en la gestión son evidentes, aún hay retos que enfrentar sobre todo en la segmentación de las políticas de control,  la gestión del riesgo y la reducción de los costos de cumplimiento.

El control sobre los individuos de rentas más altas debe ser fortalecido para incrementar el aporte de los Impuestos sobre la Renta Personal. El éxito de estas labores permitiría dejar de presionar a los contribuyentes de siempre, lo cual de paso mejoraría la percepción de justicia del sistema tributario.

Se sabe de la potencia del buen uso de la información, pero una buena gestión del riesgo requiere también crear unidades de inteligencia tributaria y fortalecer los controles presuntivos, como los sistemas de retenciones de IVA. Claro está, que todas estas disposiciones deben mantener un adecuado balance entre acreedor y deudor tributario.

Finalmente, simplificaciones en la legislación y uso intensivo de tecnología son las claves para lograr procedimientos más eficientes y, por lo tanto, menos costosos para los contribuyentes, lo cual incide positivamente en el cumplimiento voluntario. El BM, a través del IFC, viene trabajando desde hace un buen tiempo en el tema.

En el plano internacional, la lucha contra la planificación fiscal nociva requiere reforzar las regulaciones sobre precios de transferencia aplicables a empresas multinacionales y, sobretodo, lograr que se implementen efectivamente. Ayudaría en estas labores, lograr una mayor transparencia y divulgación de los pagos realizados al Estado por las industrias extractivas en los países ricos en recursos naturales, e incluso avanzar hacia la presentación de informes país por país(6).

Asimismo, es cada vez más necesario promover un activo intercambio de información entre países, ya sea en el marco de acuerdos bilaterales o multilaterales. El más ambicioso de estos últimos es el promovido actualmente por el Foro Global sobre Transparencia e Intercambio de Información con Fines Tributarios que ya han firmado 15 países de América, Asia y Europa(7).

El rol de organismos regionales como el CIAT es fundamental para llevar a la práctica muchas de las recomendaciones aquí discutidas. Desde su creación en 1967, nuestro organismo ha promovido la cooperación y el intercambio de experiencias de las administraciones tributarias de América y el Caribe, y ha prestado asistencia técnica especializada para su modernización y fortalecimiento(8).

Para un correcto monitoreo de los sistemas tributarios, desde el año 2009, publicamos un observatorio trimestral de la recaudación y en alianza con CEPAL y OCDE estamos próximos a publicar la versión para América Latina del conocido Revenue Statistics. Igualmente, con el apoyo del BID y CAPTAC-DR del FMI, estamos llevando a cabo un diagnóstico de las administraciones tributarias de los países miembros, iniciando con los de América Latina, que permitirá trazar una línea de base y orientar futuras asistencias técnicas.

A través de la creación de una red de áreas de estudios e investigaciones tributarias promovemos discusión tanto en política como administración tributaria. Acabamos de divulgar, por ejemplo, un Manual de Buenas Prácticas en la Medición de los Gastos Tributarios y venimos elaborando diversos estudios comparados como uno que por primera vez presentará cargas tributarias efectivas sobre la inversión(9) para países de América Latina. Asimismo, en la próxima reunión de nuestra red, se discutirán posibilidades de reforma tributaria en el diseño y gestión de los Impuestos sobre la Renta Personal.

En materia de apoyo a la gestión tributaria, hemos participado en más 70 proyectos de modernización y fortalecimiento de las administraciones tributarias de nuestros países miembros, junto con el BID y el FMI, principalmente. Actualmente venimos promoviendo activamente la implementación de unidades de inteligencia tributaria con el apoyo de la Guardia de Finanza de Italia y hemos tomado el liderazgo en la implementación de la factura electrónica en la región. Asimismo, a través de nuestras Asambleas Generales y Conferencias Técnicas difundimos las buenas prácticas que existen sobre la materia en los países(10).

Para construir capacidades, tenemos una larga tradición en la formación de los administradores tributarios, incluso a nivel de maestría con el apoyo del IEF y la AEAT. Asimismo, gracias al apoyo de la CRA de Canadá, un comité permanente de promoción de la ética viene haciendo recomendaciones en diversos países miembros. No se debe olvidar que también gestionamos una de las mayores bases de conocimiento en materia tributaria de la región, a través de una biblioteca virtual que incluye modelos, manuales, revistas, monografías, investigaciones, estadísticas, series comparativas, tesis, etc.

Finalmente, a través de nuestro comité permanente contra la planificación fiscal internacional nociva promovemos seminarios, asistencia técnica, capacitación y pasantías en materia de precios de transferencia, intercambio de información y control de empresas multinacionales, en alianza principalmente con la OCDE y ahora GIZ/ITC.  Uno de los tópicos que viene marcando nuestra agenda en este plano es la elaboración de un acuerdo multilateral de intercambio de informaciones tributarias, sobre la base de nuestro anterior modelo de 1999.

En suma, si bien no hay una sola receta que aplique a todos los países en desarrollo, es posible trazar lineamientos que orienten el trabajo de países, organismos internacionales y comunidad de donantes, en la búsqueda de una agenda común para luchar contra la evasión tributaria y mejorar la efectividad de las administraciones tributarias.

(1)Al comparar presiones tributarias es necesario considerar la recaudación en todos los niveles de gobierno, así como las contribuciones sociales. Incluso, si los sistemas de pensiones hubieran sido privatizados, sería recomendable ajustar los resultados para sumar los aportes obligatorios realizados a dichos planes.
(2)A pesar de esto aún la ayuda es pequeña. Según el BM y el DFID, de US$ 7,1 millones gastados en 2005 en ayuda bilateral para la administración, la política económica y la gestión financiera del sector público, solamente 1,7% fue dedicado a asistencia técnica en materia tributaria. Igualmente, OCDE señala que en 2009 los donantes gastaron US$ 1 276 millones para actividades de gestión financiera pública no tributarias y sólo US$ 45,7 millones para actividades tributarias.
(3)Aunque sin duda los efectos redistributivos de las políticas de gasto son mayores.
(4)Aunque valgan verdades, los países que más recaudan tienen muchos impuestos.
(5)La más reciente propuesta es la del IVA Personalizado. Ver Barreix, Alberto, Bés, Martín y Roca, Jerónimo (2010), El IVA Personalizado: Aumentando la recaudación y compensando a los más pobres.
(6)Ver la Iniciativa EITI y la Dodd-Frank Act de EEUU.
(7)Convenio Multilateral sobre Asistencia Administrativa en Materia Tributaria.
(8)En la actualidad, además de los 31 países de estas regiones (incluidos USA y Canadá), son miembros plenos o asociados, 6 países europeos (España, Portugal, Francia, Países Bajos, Italia y República Checa), 2 países africanos (Kenia y Sudáfrica) y 1 país asiático (India).
(9)Los conocidos METR y AETR.
(10)Los últimos temas abordados incluyen moral tributaria y cobranza coactiva, respectivamente.

Aclaración. Se informa a los lectores que los puntos de vista, pensamientos y opiniones expresados en el texto pertenecen únicamente al autor, y no necesariamente a su empleador ni a ninguna organización, comité u otro grupo al que el autor pertenezca, ni a la Secretaría Ejecutiva del CIAT. De igual manera, el autor es responsable por la precisión y veracidad de los datos y fuentes.

7 comentarios

  1. Víctor Polanco Lora Respuesta

    Excelente artículo, aunque se diga que no existen recetas mágicas, señala los lineamientos necesarios para que el ámbito político pueda estructurar un mejor sistema tributario, y de esa forma nuestras administraciones políticamente débiles y en desarrollo no sean percibidas por la sociedad como las responsables de las políticas tributarias redistributivamente injustas. El Ciat hace un gran trabajo y debe ser apoyado y requerido por los países que necesita aplicar mejoras a los sistemas actuales.

  2. David E. Chang Navarro Respuesta

    Un excelente resumen sobre la aplicacion de un adecuado sistema tributario y la contribucion de las organizaciones mencionadas para ese fin, agradecere si pueden publicar los documentos mencionados en la notas de pie de pagina numero 1, 6, 7 y 8.
    Felicitaciones y gracias

  3. Angel Sánchez Respuesta

    Sin duda el aporte del CIAT en el fortalecimiento y modernización de las Administraciones Tributarias ha sido sumamente relevante y, de un tiempo a esta parte, se está modernizando a sí mismo.
    Respecto del tema de tu artículo, si bien es breve es también bastante completo; sin embargo, sugiero incorporar en próximas entregas y tomar como temas de investigación (1) la lucha contra la corrupción al interior de las AT (estrategias y casos concretos), así como (2) la necesidad de una visión integral del sistema tributario como sistema interdependiente del sistema de justicia (los esfuerzos de las AT se diluyen y más bien tienen un efecto contrario si los evasores son absueltos), por lo que se requiere transparencia y difusión en aquellas instancias.

  4. Miguel Pecho Respuesta

    Gracias por sus comentarios. Angelillo: hemos relevado la información que señalas en un reciente cuestionario de diagnóstico remitido a los países. Estoy de acuerdo contigo en que deberíamos abordar en alguna próxima Asamblea y/o Conferencia el tema de los tribunales y su impacto en la gestión de las administraciones tributarias. Tomo nota. David: excepto el primero, todo está en la web.

  5. Caro Zapata Respuesta

    Hola Miguel:
    En efecto, las recomendaciones de dichos planes deberían tener mayor presión sobre los paises pertinentes, o establecer mecanismos para que asi lo sea. De esta manera sería de mayor conocimiento de todos los ciudadanos la importacia de incrementar la recaudacion y todos contribuir a tratar de aproximarnos al 20% del PBI.
    Saludos.
    Carola Zapata

  6. Kattaro.laz Respuesta

    La evasión y elusión tributaria, son flagelos que al parecer aun no se toma el toro por las astas, si bien las leyes que castigan este tipo de delito no serán los que regeneraran y enderezaran a los evasores y defraudadores, pero sentaran advertencias para que el que quiere seguir con estas malas prácticas, por lo que estas deben ser duras y ejemplarizadoras.
    Por ejemplo en mi país Perú, el ingenio y creatividad de la gente de malas artes , a creado una nueva forma de burlar a la administración tributaria mediante la falsificación de comprobantes de pago (facturas) que compran las empresas para sustentar el crédito fiscal por compras ficticias con el propósito de contrarrestar el tributo a pagar por Impuesto General a las Ventas (IVA), y la AT esta maniatada debido a que detectado los comprobantes falsos, el contribuyente reconoce la falta y rectifica sus declaraciones determinativas y regulariza el pago del impuesto, pero al contribuyente infractor y al falsificador de documentos no son objeto de duras sanciones por la comisión de este delito, y el falsificador de documentos tributarios sigue cometiendo este delito.
    Ello apunta entre otros aspectos a la voluntad política de apoyar y darle los recursos necesarios a la AT y hacer de ella una entidad netamente técnica, que en nuestro país ya se ha iniciado con la dación de la ley de fortalecimiento de la AT, que lo excluye de ciertos controles que restringían su accionar en el aspecto administrativo, financiero y económico; bien por ello, y que, con las políticas y estrategias que planteara esta nueva AT, contribuya decisivamente a lograr el 18% del PBI que ha proyectado el actual gobierno, aun cuando en nuestro país, se han producido una serie de protestas sociales por los proyectos de explotación minera en nuestra sierra por temor de los lugareños de la destrucción del sistema ecológico.
    El mejoramiento de la efectividad de las AT, creo que entre otros aspectos se sustentara o apoyara con uso de tecnología aprovechando la información que reciba de sus propios contribuyentes, y de los diferentes organismos del estado con los cuales celebraría convenios para aprovechar mutuamente la información, asi como de otros entes tales como las notarias, cámaras de comercio, sociedades y asociaciones que integran a diferentes entes económicos (minería, exportación, industria, etc) que le servirán para hacer los cruces para determinar las actividades económicas de riesgo, entre otras utilidades que podría darle
    Por otro, lado el que creo que es fundamental , asi como con las diferentes acciones las AT es generan riesgo, también debe preocuparse por crear conciencia tributaria, tanto para mejorar sus hábitos en cuanto al cumplimiento de sus obligaciones tributarias utilizando los medios de comunicación hablada y escrita, de hecho aprovechando a los que tengan cobertura a nivel nacional, asi como celebrar convenios de colaboración con el Ministerio de Educación a fin de que establecer una relación mas estrecha con niños y jóvenes de educación primaria y secundaria para hacerles conocer sobre los beneficios que se obtiene con el pago de tributos, y las AT como reciprocidad apoyar y ayudar a las escuelas y colegios, especialmente a aquellas en que la población escolar sufra del flagelo de la pobreza. ( ejemplo donar útiles escolares (cuadernos, lapicero, libros, etc); construcción de lozas deportivas, de alguna aula, premios a mejores alumnos y mejor profesor, etc. , es decir eventos que impacten a la colectividad en general y tengan una visión de lo que es una AT y lo importante que es aprender a pagar nuestros impuestos, para que en el futuro, los niveles de recaudación, sean óptimos, y que las acciones de fiscalización disminuyan por el buen comportamiento de los contribuyentes respecto a la declaración real y fehaciente de sus ingresos y el pago voluntario de sus tributos; cuyo fin seria virtualizar a los mas los tramites tributarios y tercerizar las labores de fiscalización.
    Asimismo, creo que es importante que el personal de las AT, debe estar en constante capacitación y reforzar siempre los valores universales, así como es necesario en estos tiempos de crear e impulsar una unidad de inteligencia a fin de infiltrarse en aquellos círculos que le sacan la vuelta al estado caso del contrabando, facturas falsas, lavado de dinero, corrupción, etc.

  7. Un lector suyo Respuesta

    Estimado Miguel

    En un pasaje del post se expresa que: ..» los esquemas cedulares y expresamente los duales de los impuestos sobre la renta personal – nadie duda que legalmente son progresivos- …». La expresión «legalmente » no entendí bien a que se refiere?.

    En mi modesta percepción del tema, entiendo lo opuesto, Entiendo que un sistema «cedular» conceptualmente y técnicamente nunca puede ser «equitativo» desde el momento que no contempla la «capacidad contributiba» de las personas naturales dado que no considera la situación personal «global» de la persona natural, aspectos estos que son la sustancia y esencia que caracrterizan al sistema «global». (impuesto a la renta personal global y progresivo). En definitiva en el sistema cedular encontramos que en la realidad son varios impuestos independientes. Algún ejemplo al respecto se cita en el libro «Política Tributaria y Estructura de los Impuestos» citado en este mismo Blog.

    Sin duda que en cuanto a la recaudación constituyen un instrumento de política tributaria de gran utilidad, pero reitero, un sistema cedular de impuesto a la renta personal nunca puede ir de la mano de la «equidad» sino que es enemigo de la misma desde el momento que en su estructura técnica no se toma en consideración la «capacidad contributiva» de las personas.

    Supongo que no interpreté mal lo expresado en este post. Sigo sus muy buenos trabajos y le tengo un gran respeto intelectual. Esto es lo lindo de la tributación en donde no siempre se coincide y da lugar a debates provechosos.

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