El escritor checo Franz Kafka se hizo famoso por contar historias de ciudadanos comunes que se perdían en los pasillos de una burocracia asfixiante e ineficiente. Hasta hoy, en cierto modo, esta es la imagen que el ciudadano común tiene de la administración pública: salas abarrotadas de montones de papel acumulando polvo durante años.

Pero no debería por qué ser así. Se están llevando a cabo varias iniciativas de transformación digital, que aumentan la eficiencia, promueven la transparencia y generan confianza en los ciudadanos, para agilizar los procedimientos y desvincular la burocracia de la imagen de miles de procedimientos durmiendo en una oficina.

Estas iniciativas se han vuelto aún más urgentes, especialmente durante la pandemia de la COVID-19, una crisis que ha afectado a la actividad económica y ha exigido la prestación de servicios virtuales para permitir la continuidad de los negocios. En este contexto, las inversiones realizadas a través del Programa de Apoyo a la Gestión de los Fiscos de Brasil (PROFISCO), financiado y apoyado técnicamente por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), en la automatización del procedimiento de contencioso fiscal, que se ocupa de las disputas fiscales entre el fisco y los contribuyentes, han demostrado ser esenciales. Un estudio reciente realizado en Brasil señala que los importes de los contenciosos fiscales superan el 75% del PIB y pueden tardar hasta 19 años para la resolución final del contencioso^[1].

En Brasil, si el contribuyente es evaluado por la administración fiscal, tiene derecho a defenderse administrativamente, sin tener que recurrir necesariamente al poder judicial. El juicio administrativo, cuyas decisiones pueden modificar o incluso anular la notificación del acta de infracción[2], cumple con los trámites y los ritos procesales formales practicados por diversos actores ‒funcionarios fiscales, funcionarios administrativos, jueces, apoderados del Estado, representantes legales de los contribuyentes, entre otros. Siempre hay una interacción formal entre el fisco y los contribuyentes, e incluye obligatoriamente un juicio colegiado, con representantes del fisco y los contribuyentes, al menos en su fase final.

El funcionamiento tradicional del procedimiento administrativo fiscal

Hasta hace muy poco tiempo, los procedimientos administrativos del contencioso fiscal se realizaban de forma totalmente manual, ya que toda la documentación era física, lo que generaba la necesidad de un importante volumen de empleados tanto para los trabajos operativos, como el saneamiento y el montaje del procedimiento, como para las actividades más técnicas relacionadas con la elaboración de informes y dictámenes para fundamentar el juicio.

Además del gran número de procedimientos fiscales existentes, cada procedimiento, que tiene en un promedio de 500 páginas, debe imprimirse y archivarse, a menudo en más de un duplicado. Así, se prepararon volúmenes y volúmenes de documentos que se movieron entre las distintas unidades de la administración fiscal. Almacenar tanto papel requería mucho espacio físico: estanterías, armarios, archivos, salas, incluso almacenes enteros – donde muchos documentos importantes podrían acabar perdiéndose. Sin olvidar que las citaciones eran impresas y enviadas por correo, tardando varios días en llegar al destinatario y retrasando la tramitación del procedimiento y su resolución. Todo ello repercutía directamente en el resultado de la recaudación, ya que cuanto más lejos esté el hecho imponible, más difícil será el cobro del impuesto.

Foto de archivo de los procedimientos fiscales de una Secretaría de Estado de Hacienda

El contribuyente, por su parte, tuvo un alto costo para su defensa, ya que tuvo que presentar personalmente los documentos justificativos y seguir la tramitación física del procedimiento por las distintas unidades de la administración fiscal. Para que el contribuyente tenga acceso al entero contenido del procedimiento, el primer gran reto era averiguar en qué dependencia se encontraba el procedimiento, ya que muchas veces no era en el lugar que ocurría el hecho imponible, ni en el órgano juzgador debido, por ejemplo, al envío por diligencia, manifestación o peritaje. En tantas idas y venidas de papel, el tiempo de tramitación de los procedimientos se demoraba muchos años, lo que terminaba, en el caso de una decisión favorable al fisco, incrementando enormemente la cuantía del impuesto a pagar con todas las correcciones[3].

La transformación digital en el procedimiento administrativo fiscal brasileño

La implementación de PROFISCO ha permitido la automatización del contencioso administrativo, permitiendo la realización de todos los actos procesales por parte de los distintos intervinientes y participantes, tanto del fisco como del contribuyente, de forma exclusivamente electrónica.

Se desarrolló un sistema informático, comúnmente conocido como Procedimiento Administrativo Fiscal (PAT-e), que permitió la completa gestión de los documentos, definiendo y automatizando las reglas de control para la creación, mantenimiento, tratamiento y archivado de los documentos en todas sus etapas.

La solución incluye la generación inteligente, automatizada y estandarizada de todos los documentos relativos al crédito fiscal, desde la emisión de la notificación de la infracción hasta la resolución en la instancia final y, en su caso, el certificado de inscripción en el registro de deudas, incluyendo citaciones, dictámenes, peritajes, agendas de juicios, votos y sentencias.

Con ello es posible utilizar toda la información disponible para aumentar la calidad de los procedimientos, permitiendo, por ejemplo, asociar automáticamente un cuadro de infracciones y sanciones con su respectiva clasificación legal y forma de cálculo de los devengos debidos, reduciendo los errores derivados de los procedimientos que se realizaban manualmente. También permite la consulta y el seguimiento de los procedimientos, garantizando la búsqueda y recuperación de documentos e información de forma integrada. Para garantizar la validez legal, todo el flujo de trabajo está respaldado por pistas de auditoría y certificación digital.

Por parte de los contribuyentes, el nuevo sistema permite una mayor interactividad con el público en general, proporcionando un acceso rápido, a través del Domicilio Fiscal electrónico (DT-e)^[4], de forma segura y con garantía de confidencialidad, a los datos e información relativos al PAT-e por el interesado. Además, permite la recepción de citaciones, la presentación de recursos y pruebas, el seguimiento del avance procesal y la realización del saneamiento de los asuntos pendientes de su procedimiento de forma electrónica, sin necesidad de desplazarse a las dependencias y sin las restricciones de horario.

Elementos esenciales para la automatización del procedimiento administrativo fiscal

Las experiencias de este proyecto en varios estados brasileños han demostrado la importancia de garantizar algunos requisitos fundamentales para el logro de resultados.

• Revisión de toda la legislación correspondiente, adaptando los aspectos esenciales para el funcionamiento y la validez legal del procedimiento electrónico.

• Revisión de todo el ciclo del crédito fiscal administrativo para la transformación de todas las etapas, desde el registro del acta de infracción hasta su cierre, en documentos exclusivamente electrónicos e integrados, con la automatización de la tramitación y de las reglas de control de los actos de procedimiento.

• Análisis técnico de los sistemas de información existentes para definir la mejor estrategia de desarrollo de la solución: integrándola a los sistemas existentes o construyendo una nueva solución para todo el ciclo del crédito fiscal.

• Definición de documentos estandarizados, que serán generados por el sistema, de acuerdo con la especificidad de la contabilización y de la fase del procedimiento, con sugerencias de capitalización jurídica y textos modelo. La preparación de esta documentación por el sistema aumenta la productividad y la calidad del trabajo.

• Implementación de paneles para la gestión de procedimientos que permitan el análisis de los resultados cuantitativos con el fin de identificar los cuellos de botella y aumentar la agilidad en la tramitación de los procedimientos. También es necesaria la implementación de herramientas para la gestión, retención y puesta en común del conocimiento para aumentar la calidad de los procedimientos.

• Definición de sistemas de seguridad que garanticen eficazmente la integridad y conservación de los datos y la implementación de una pista de auditoría con control y registro del historial de mantenimiento, cargas, descargas y consultas. Este requisito es imprescindible ya que la información de los procedimientos es confidencial y a ella accederán varios perfiles, con diferentes autorizaciones, a través de Internet.

Parte 2

[1] Estas cifras corresponden a las fases administrativa y judicial. Fuente: Os Desafios do contencioso tributário no Brasil – Instituto ETCO y EY en 2019. https://www.etco.org.br/noticias/contencioso-tributario-brasileiro-ultrapassa-50-do-pib/
[2] El acta de infracción es un documento emitido de oficio por el auditor fiscal competente cuando se constata una infracción a una determinada legislación fiscal.
[3] Si la decisión es favorable a la Hacienda Pública, el importe de la deuda se incrementa con las multas e intereses previstos en la legislación durante todo el periodo.
[4] El Diario Electrónico consiste en el vehículo de comunicación creado por el contencioso administrativo para la publicación y notificación de las resoluciones dictadas por el Tribunal Fiscal y de Tasas – TIT y por las Oficinas de Sentencia Fiscal – DTJs, así como de los actos, autos y notificaciones, permitiendo el acceso directo a su contenido.

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