La tributación de las Ayudas Oficiales al Desarrollo (AOD), un debate reactivado por la crisis del COVID-19

El tema presentado en el presente blog refleja un importante debate en las relaciones entre países receptores de ayudas oficiales, principalmente en África, y los países donantes, principalmente de Europa y Norteamérica, y las informaciones aquí divulgadas no implican posición alguna del CIAT o de su Secretaria General respecto a este tema. Sin embargo, nos parece útil informar que la exoneración fiscal de las ayudas oficiales no es mas objeto de un consenso automático y generalizado, y en particular que las buenas prácticas internacionales requieren la divulgación de dichas exoneraciones en los acuerdos bilaterales o multilaterales de cooperación.

Introducción

Se entiende como Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) los fondos financieros que los países en desarrollo reciben a fin de impulsar su crecimiento y bienestar económico. Estos fondos proceden de organismos internacionales, los cuales reciben de a su vez de países desarrollados. Los países desarrollados generaron un compromiso financiero, en principio vinculante, en el cual acuerdan que un porcentaje de su producto nacional bruto (PNB), sea destinado a la ayuda oficial al desarrollo, con un monto de referencia de 0.7% de sus PIB.[1]  Se busca la mejora de las economías de los países en vía de desarrollo mediante políticas y préstamos de las instituciones de crédito mundiales para erradicar de la pobreza y endeudamientos extremos. Para los países de bajo recurso en África, estas ayudas representan más de 3% del PIB.[2]

Históricamente, las ayudas oficiales a los países en desarrollo han sido exoneradas de impuestos, pero esta posición está cambiando. Existe hoy un proceso hacia su tributación. ¿deberían los países receptores cobrar los derechos e impuestos relativos a los proyectos?  Esto fue el tema de un reciente seminario organizado por la Plataforma Interministerial Francesa (MRIP, Movilización de los Recursos Internos).[3]

El tema se refiere principalmente a los impuestos indirectos, pero puede ampliarse a los impuestos directos.  Según la Fundación FERDI. “A partir de mediados de la década de 2000, las exenciones para los proyectos financiados con ayuda externa fueron objeto de debate en la escena internacional. Su abandono, a menudo previsto, nunca se adoptó. Sin embargo, este tema vuelve a ser de actualidad. Por un lado, muchos países en desarrollo han emprendido reformas de la política y la administración tributaria para mejorar la eficacia de sus sistemas fiscales, eliminando una de las principales justificaciones para la exención de las ayudas. Por otro lado, la Conferencia Internacional de Addis Abeba de agosto de 2015 identificó la movilización de los ingresos fiscales nacionales como la principal fuente de financiación para el desarrollo. Sin embargo, la ampliación de la base imponible, sinónimo de una carga fiscal más repartida, se ve obstaculizada por la proliferación de exenciones fiscales, en parte alimentadas por la exención de la ayuda oficial al desarrollo. La exención de la ayuda al proyecto podría representar hasta el 2 o 3% del Producto Interior Bruto (PIB) en los países en los que los ingresos fiscales apenas superan el 15% del PIB, o incluso el 10% o menos en los Estados morosos. Más allá de la pérdida de ingresos fiscales, la exención de las ayudas a proyectos tiene efectos especialmente perjudiciales para la formalización de las economías de los países asistidos y la eficacia de sus administraciones fiscales y aduaneras. Además, esta exención sistemática reduce la credibilidad de las políticas de los países donantes y la coherencia de su política de ayuda, que puede, en particular, apoyar directamente el presupuesto de un país en desarrollo mientras exige la exención fiscal de su ayuda a los proyectos”.

Justificaciones tradicionales de las exenciones:

  • Un mayor monto de ayuda va en ayuda directa a los proyectos.
  • Reducción de los costos de las compras públicas, para el país receptor.
  • Desconfianza hacia las instituciones financieras de los receptores (consideradas a veces mal manejadas, con altas tasas, falta de transparencia, corrupción, etc.).

Esta última justificación es obsoleta porque muchos receptores han mejorado sus sistemas, pero la tributación de las ayudas debería vincularse a la transparencia fiscal de los países beneficiarios.

Argumentos en contra de las exenciones:

  • Multiplicación de los regímenes fiscales, complicada gestión administrativa de las exenciones.
  • Pérdida de ingresos. Los regímenes derogatorios son una causa de fracaso de los estados.
  • Las exoneraciones afectan la capacidad de los países para movilizar sus ingresos fiscales, especialmente cuando los presupuestos son afectados por la crisis resultando de la pandemia actual.
  • Se interrumpe la cadena de tributación del IVA.
  • Los subcontratistas locales sufren desventajas frente a subcontratistas extranjeros exonerados y por lo tanto se reflejan en su precio de venta. (Discriminación contra los subcontratistas locales).
  • Hay una carga administrativa adicional, y son gastos tributarios. Las ONG son numerosas, lo que aumenta el riesgo de fraude, y los procedimientos para la concesión de exenciones a veces toman mucho tiempo.

2. Evolución de las prácticas de las principales organizaciones de donantes

2.1 Banco Mundial: Desde el año 2000, el Banco Mundial comenzó a aceptar pagar impuestos sobre los proyectos que financian, “si estos impuestos son razonables”.

En general, los proyectos financieros siguen estando exentos, pero el discurso ha cambiado, más a favor de la tributación de las ayudas.  Por razones de coherencia: La cooperación y los regímenes derogatorios no se deberían mezclar.

¿Y esto Reduciría la cantidad de ayuda? No, porque el impuesto es similar a una ayuda presupuestaria global.  En 2020, la debilidad de las administraciones, consecuencia de la crisis del COVID justificaría más bien la tributación de la ayuda. Un enfoque gradual podría comenzar con una lista de bienes que no podrán acogerse a la exención (por ejemplo, los productos derivados del petróleo). Se requiere también una gestión rigurosa, garantizar una supervisión más rigurosa de los ingresos.  El contexto internacional es ahora propicio para la tributación de las ayudas.

2.2 El Comité de la ONU: Exigencia de transparencia

Presentando las orientaciones del Comité de la ONU adoptadas en octubre de 2020 – no vinculantes, J. Sasseville resalta sus conclusiones: Divulgación de todas las medidas fiscales relacionadas con los proyectos. Existen convenios de ayudas públicas internacionales que no son divulgados.  Se necesita más transparencia de las disposiciones fiscales. El comité está formado de 25 expertos aprobados por cada país, son miembros de las autoridades tributarias. La mitad proviene de países en desarrollo, Por lo tanto, las directrices representan un consenso de dichos expertos.

El precursor del Comité fue el International Tax Dialogue (ITD) incluyendo la OCDE, BM, FMI y ONU, que resalto los problemas causados por las exenciones fiscales. El comité emitió en 2007 un primer proyecto, que quedó relegado durante 10 años.

El proyecto se relanzó en 2015, con el Plan de Acción de Addis Abeba[4]. El texto concluye con “Se considere la posibilidad de no exigir exenciones para los proyectos de ayuda de gobierno a gobierno».  Es una sentencia muy cautelosa, reflejando posibles diferencias de opiniones al respecto.

Las nuevas directrices ya han sido aprobadas, e incluyen 13 principios, entre los cuales:

  • Se alienta a los países donantes y a sus organismos de asistencia a que se abstengan de solicitar exenciones fiscales, salvo cuando los países receptores tengan normas incompatibles con las normas internacionales o que sean motivo de preocupación.
  • Transparencia: Los receptores y los donantes deben hacer públicas sus políticas fiscales y/o de exención. El tratamiento fiscal/tributario debe hacerse público.
  • Ejemplos de mecanismos y buenas prácticas, y finalmente (principio 13) …se alienta a los países donantes a que observen las normas de los países receptores en lo que respecta a la retención de impuestos en la fuente.

2.3. El punto de vista de la OCDE

  • Tradicionalmente, los donantes exigían exoneraciones para maximizar el impacto de las ayudas, y tenían preocupaciones sobre el buen uso de los impuestos por parte de los países beneficiarios.
  • Actualmente los donantes adoptan actitudes divergentes. Algunos cambiaron su política hacia la tributación de la ayuda. Otros están dispuestos a hacerlo si un consenso o una mayoría se hace significativa. Otros desean seguir con las exoneraciones, pero se puede lograr un consenso sobre el aumento de la transparencia. Algunos países ofrecen ya un buen nivel de transparencia (ex: EEUU) y otros siguen proponiendo acuerdos a veces no divulgados (China).
  • Que tipo de transparencia?  A nivel político, los donantes o prestatarios deben publicar sus intenciones. A nivel practico, saber lo que paso in situ. Algunas naciones dejan de reclamar exoneraciones. A nivel jurídico, los acuerdos deben clarificar cuales son los derechos y deberes de caca parte. A nivel administrativo, se trata de aliviar la carga. A nivel financiero, se trata de conocer los impactos sobre los ingresos y los flujos de ayuda. Un centro de transparencia (transparency hub) será organizado en 2021. Para las exoneraciones que siguen existiendo, el estado que renuncia a sus ingresos fiscales podría aparecer como copatrocinador de los proyectos.

2.4. Punto de vista de la Comisión Europea

La unión europea apoya la movilización de los recursos internos de los estados, para finanzas la reactivación económica en países en desarrollo.

La comisión, en consecuencia, apoya la eliminación de las exoneraciones, y la simplificación administrativa. Esto reduce también los riesgos de fraude y aumenta la previsibilidad.

Sin embargo, por el momento, hay divergencias: Algunos países beneficiaros tributan las ayudas y otros las exoneran, y entre los donantes, también hay divergencias. La Unión Europea estima que la tributación de sus ayudas públicas podría “donar” a las finanzas públicas de los países en desarrollo 3.8 mil millones de euro en el periodo 2021-2028.

La comisión decidió, desde ahora, no obligar sus socios a negociar acuerdos de exoneración, salvo en caso de impuestos específicos considerados abusivos. El principal problema de esta transición es la implementación (es un gran cambio) y la dificultad de acceder a la información de los acuerdos existentes, por ejemplo, existencia de cláusulas de resciliaciones que pueden existir en acuerdos confidenciales. Una opción sería de vincular la tributación de la ayuda a la transparencia fiscal de los países beneficiarios.

2.5. Ayuda Francesa al Desarrollo, AFD

La AFD sigue aplicando el principio de exonerar las financiaciones, y las exoneraciones pueden ser completas o tomar la forma de impuestos declarados pero pagados por los propios estados beneficiarios de las prestaciones. Pero hay excepciones, como para el pago de loa servicios intelectuales (consultores) o para algunos países como Kenia o Costa de Marfil, en donde los estados cobran impuesto, pero donan al proyecto un monto equivalente al impuesto cobrado.

El personal de la AFD es favorable a la tributación de las ayudas y financiaciones públicas, ya que las exoneraciones son una pesadilla administrativa. En el plan de negocio de 2019, los impuestos representarían menos de 1,000 millones de un presupuesto de 14,000 millones.  Pero esta transición puede causar problemas a los estados beneficiarios de préstamos, que podrían tener que aumentar sus deudas (en devisas extranjeras) para financiar sus propios impuestos.

Concluye que los beneficiarios deben tener el peso principal en la decisión de dejar de exonerar.

3. Punto de vista de beneficiaros y conclusiones:

Entre los países beneficiarios, el Camerún ha decido de optar por la tributación completa de las ayudas. Consideran que si reciben prestamos por proyectos públicos como por ejemplo la construcción de una obra vial, la tributación ayuda el estado a organizar el mantenimiento de la nueva obra. En el pasado la UE exigía la exoneración de las financiaciones, pero ahora esto va cambiando. En cambio, China no parece aceptar este cambio por ahora.

Estas prácticas divergentes entre donadores o prestadores de fondos resultan a veces en bloqueos. El estado de Camerún debe negociar con cada proveedor de fondos, pero la visión interna va hacia la tributación de los fondos de cooperación.  La próxima etapa es un calendario de implementación con el FMI.

El seminario no abordo posiciones específicas de los países de América Latina, pero el debate sobre la necesaria transparencia de los acuerdos de financiación de ayudas públicas entre donantes y beneficiarios se reproduce en la región de manera similar a las conclusiones antemencionadas.

Conclusión general del seminario: Para superar las divergencias entre donantes y las políticas distintas de los países en desarrollo, el consenso es de reducir las demandas de exoneraciones, y de exigir más transparencia en estos temas, por ejemplo, prohibir la existencia de exoneraciones no divulgadas.

[1] Ver https://economipedia.com/definiciones/ayuda-oficial-al-desarrollo.html
[2] Ver https://data.oecd.org/oda/net-oda.htm
[3] Ver https://ferdi.fr/evenements/webinaire-la-fiscalisation-de-l-aide-quel-avenir-pour-un-consensus-fragile
[4]
Ver Domestic resources mobilization and tax collection, in https://www.un.org/esa/ffd/wp-content/uploads/2016/03/Report_IATF-2016-full.pdf

 

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