La recaudación único objetivo de los impuestos. Una concepción que no se ajusta a la Política Tributaria
El análisis de los impuestos y su cometido requiere ubicarlos y relacionarlos con las diferentes funciones o tareas que le competen al Estado y en particular con la Política Económica, para identificar el rol que deben desempeñar en la misma.
En consecuencia, ello necesariamente nos vincula con la Política Fiscal en su carácter instrumental de aquella y por su directa relación con la Política Tributaria, todo lo cual hace imprescindible la participación de la Administración Tributaria encargada de aplicar, controlar y administrar esta última.
Entendemos que el impuesto como tal no constituye un elemento aislado e independiente que tiene un fin en sí mismo, sino que es parte de un ámbito mayor que lo constituye las Finanzas Públicas, la cual a su vez integra un conjunto de políticas instrumentales que coordinadas ayudan a alcanzar el objetivo final fijado por la Política Económica.
Ciertamente, que los ingresos fiscales constituyen un objetivo, que está generalmente implícito en cualquier tributo, aunque la generación de ingresos para el Estado no significa que sea en todos los casos el único objetivo, es por ello que podríamos identificar impuestos denominados “finalistas”, que si bien recaudan también cumplen con otros cometidos.
Si bien hay impuestos que se los podría identificar por su estructura técnica simple o sencilla lo cual facilita su aplicación, control y administración acompañado de un importante ingreso, ello por sí sólo no es suficiente para calificarlos como una de las herramientas idóneas de la Política Económica.
En la hipótesis de que el cometido primordial asignado a un impuesto fuera incrementar en forma significativa y rápida la recaudación, constituiría un error evaluarlo exclusivamente a través de los ingresos alcanzados. En efecto, ello debería estar acompañado por un estudio simultáneo y conceptual de las consecuencias que el referido tributo genera en el proceso económico, tarea ésta que constituye precisamente uno de los cometidos sustanciales que le pertenece a la Política Tributaria.
Por consiguiente, es imprescindible tener presente que, la Política Tributaria encargada de generar ingresos genuinos para financiar la Política Presupuestaria a través de los impuestos, tiene dos cometidos básicos:
Sin duda entonces, que dichos cometidos indican que los impuestos inciden en los mecanismos del mercado, lo cual es aprovechado por el Estado, dado que por la vía de la inducción los utiliza como herramienta de la Política Económica.
Lo expuesto nos permite expresar en términos de una apretada síntesis, que los impuestos cumplen dos funciones básicas:
En consecuencia, los impuestos pueden modificar el comportamiento de la economía a través de los mecanismos del mercado – oferta y demanda – lo que comúnmente se denomina “efecto paramétrico” de los impuestos que comienzan con la creación o incluso la derogación de un impuesto. Por lo tanto, el contenido de los mismos se diferencia en función de las distintas reacciones o efectos que provocan en el mercado y por consiguiente en el sistema económico.
En base a las consideraciones precedentes, entendemos que los impuestos no tienen como único objetico la recaudación, no obstante algunos de ellos posean una significativa efectividad para ello.
Si bien se han creado impuestos cuya estructura técnica se caracteriza por ser sencilla, de fácil aplicación y fiscalización como son entre otros algunos de los que afectan el sector financiero (impuestos a los cheques o a los movimientos de las cuentas bancarias, etc.), los cuales han demostrado una importante efectividad en la recaudación, calificarlos como exitosos exclusivamente por el referido resultado constituiría una criterio que no compartimos.
Una afirmación en tal sentido estaría considerando solamente una cara de la moneda, ya que se estaría ignorando los efectos de los impuestos en el sistema económico, aspecto sobre el cual nos hemos referido precedentemente y que tiene una significativa importancia.
La incidencia que los impuestos generalmente producen en las expectativas de los agentes económicos y también su posterior efecto en cadena, pueden generar en ciertos casos consecuencias perjudiciales y contradictorias para alcanzar el objetivo final establecido por la Política Económica.
Es indudable que impuestos tales como los que afectan el sector financiero mencionados precedentemente, entre otras consecuencias afectan el costo del dinero, así como el eventual incremento general de los precios con efectos inflacionarios no deseados, las inversiones, etc., todo lo cual genera importantes repercusiones en el proceso de desarrollo.
Precisamente, dado que los impuestos se diferencian en función de las distintas reacciones o consecuencias que generan en el mercado y por consiguiente en el sistema económico, ello significa que no es posible alcanzar diversos objetivos a través de un único impuesto.
Por otra parte, si se considerara que los impuestos constituyen un instrumento que la Política Tributaria los diseña con un cometido exclusivamente recaudatorio, dicha postura implicaría admitir la existencia de impuestos “neutros”, concepto éste que consideramos poco concebible en la práctica, dado que significaría reconocer que los mismos no inciden en la decisiones de los agentes económicos, en cuanto a la utilización de los factores de la producción. Es decir, que no producirían un “efecto sustitución”.
En consecuencia, recomendar utilizar impuestos basados en el criterio de que lo sustancial es la recaudación, sin reconocer y analizar las repercusiones que los mismos provocan en el proceso económico, implicaría excluir o desconocer una de las funciones básicas de la Política Tributaria.
Quienes desde hace un largo tiempo hemos transitado en el campo de la consultoría internacional en el ámbito de la Política Tributaria, por lo expuesto precedentemente y por la recíproca influencia que existe entre ésta y la Administración Tributaria, sabemos que no es posible alcanzar el cometido que se nos asigna sin la elaboración previa de un adecuado diagnóstico que contemple entre otros aspectos, la realidad del sistema tributario vigente y sus repercusiones en el proceso económico, como así también el nivel de eficiencia de la Administración. Por lo tanto, si se respetan estas consideraciones, ello excluye lo que algunos denominan la “receta única”.
En definitiva, cada país, a través de su gobierno, posee la potestad tributaria para decidir que impuestos deben integrar su sistema impositivo y obviamente asumir la responsabilidad de sus consecuencias en el proceso de desarrollo.
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3 comentarios
Muy de acuerdo estimado Cacho, gran abrazo !!!
Lo expuesto permite hacer notar la importancia del Sistema Tributario como parte de la Política Tributaria de los Estados, que además de asignarle una finalidad recaudatoria, les permite alcanzar objetivos extrafiscales en su política económica y su política fiscal.-Felicitaciones Ceferino, espero me permitas compartirlo con mis alumnos del Doctoral en «Política Fiscal y Sistema Tributario».
Saludos W. Mallqui
Retomando la idea de fines extrafiscales que cita William Mallqui – concepto que ha recibido atención del Tribunal Constitucional del Perú -, y pensando en los fuertes contrastes de la «economia dual» que tiene el Perú, las finalidades extrafiscales que le esperan a las políticas tributarias peruanas, presentes y futuras, son – en mi opinión-:
1. Finalidades ambientales: Para reducir el consumo de combustibles más contaminantes, y reducir el consumo de los plasticos que no son reutilizables. En estos casos, a través de un efecto precio – el tributo encarece las opciones de consumo que no son deseadas por la política pública-. Y hay más.
2. Finalidades contra la informalidad económica: Para favorecer el crecimiento de la oferta de transporte de carga con autorizaciones – a través de reembolsos parciales o totales de los tributos especiales que gravan los combustibles -, o la preferencia de consumo de comidas y bebidas en restaurantes formales – a través de los créditos contra el impuesto a la renta personal del consumidor por sus consumos en restaurantes autorizados-, entre varias otras modalidades que ya están legisladas, y cuyo impacto las autoridades deberían evaluar oportunamente. Y hay más.
3. Finalidades de salud pública: Como los impuestos especiales a los cigarrillos, y a las bebidas con alto porcentaje de alcohol, a través de un efecto precio, sólo en la fase de producción y/o de importacion de estos bienes. En esta clase se podrían incluir los tributos a los juegos de azar y juegos de casinos, que tienen efecto en conductas adictivas en adultos, dependientes de las emociones que producen estos juegos. Y vendrán más, en la era Post Covid19.
4. Otras finalidades: Como la educación – pienso en los beneficios tributarios (exoneraciones, reintegros, creditos especiales) de la Ley del Libro del Perú, por ejemplo.
Por la naturaleza de las finalidades – que ya no solo recaudar -, a estas medidas de politica tributaria ¿se les puede perdonar que no contribuyan a la simplicidad del sistema tributario, ni a que tengan bajos costos de operación – tanto para administrados como para administración -, ni que sean «neutrales» – tienen el objetivo deliberado de corregir equilibrios de mercado que no son deseables socialmente-, ni que sean equitativos – comprenden, deliberadamente, «a relativamente pocos» administrados-?. El buen Adam Smith se levantaria de su tumba.
Una pregunta que me dejan estas consideraciones, y las ideas que usted expresa de modo tan claro, es ¿cuanto de esto – de complejidad adicional, de no neutralidad, de no equidad- se puede incorporar en el sistema tributario, sin afectar su función principal?. ¿Cuál es el límite?.
Como veo los tiempos por venir – lo que se debate en la prensa, y lo que proponen los partidos políticos-, me parece que las elites políticas van a tolerar más de estas finalidades, y que los tributos – con la acción de control de la administración tributaria – sean el instrumento principal de política de todas ellas. Habrá que explicarle cómo han cambiado los tiempos al Sr. Adam Smith.