La paradoja de las amnistías fiscales para las administraciones tributarias

Las amnistías fiscales son populares en muchos países porque a menudo se consideran una herramienta de política que beneficia al contribuyente y a la administración tributaria. Países como Brasil y Argentina han hecho un uso extensivo de las amnistías fiscales. Sin embargo, una mirada más cercana muestra su paradoja. Si bien se espera que las amnistías fiscales aumenten los ingresos y el cumplimiento tributario, pueden tener el efecto contrario.

 

¿Qué caracteriza una amnistía fiscal?

Las amnistías fiscales generalmente se asocian con administraciones tributarias débiles, donde los recursos son escasos y las autoridades tributarias luchan por monitorear y hacer cumplir adecuadamente el cumplimiento tributario. [1] Se espera que alienten a los contribuyentes a presentarse y pagar voluntariamente sus impuestos, liberando los recursos limitados de la administración tributaria de participar en auditorías prolongadas y que consumen muchos recursos.

La primera amnistía fiscal documentada se remonta a la antigüedad. La famosa piedra de Rosetta, que fue clave para descifrar los jeroglíficos de Egipto, liberó a los delincuentes fiscales de la prisión en lo que puede verse como un tipo de amnistía fiscal. [2] Con el tiempo, los programas de amnistía fiscal se hicieron muy populares en muchas partes del mundo.

No existe un enfoque uniforme para las amnistías fiscales. En general, los países que implementaron amnistías fiscales ofrecieron a los contribuyentes uno de los siguientes beneficios: (1) una reducción parcial o total en el monto de la obligación tributaria, que incluye el monto del impuesto en sí, así como los intereses y las multas; (2) exención de cargos penales; y (3) programas de pago a plazos.

Conceptualmente, las amnistías fiscales son diferentes de los programas de pago a plazos. Sin embargo, tienen algunos aspectos en común. Ambos instrumentos permiten a los contribuyentes reprogramar el pago de sus obligaciones tributarias durante un período de tiempo. Su diferencia radica en que las amnistías fiscales reducen el valor actual neto de la obligación tributaria de los contribuyentes, mientras que los programas de pago a plazos no lo hacen. [3]

El alcance de las amnistías fiscales varía. Normalmente cubren impuestos no declarados y no evaluados. Sin embargo, en ciertas circunstancias, también puede cubrir impuestos evaluados. La inclusión de impuestos evaluados en las amnistías fiscales es cuestionable, ya que solo puede adelantar la recaudación de impuestos a expensas de una pérdida de ingresos fiscales en términos de intereses y multas exentos.

 

Beneficios potenciales de las amnistías fiscales

Las amnistías fiscales generalmente benefician a los contribuyentes al reducir sus obligaciones tributarias y otorgarles inmunidad penal. Pero las amnistías también supuestamente brindan beneficios para la administración tributaria, particularmente en términos de ingresos fiscales que generan y cumplimiento futuro. En ese sentido, las amnistías fiscales podrían describirse como una “situación en la que todos ganan».

A corto plazo, se espera que las amnistías fiscales generen ingresos fiscales adicionales a medida que los contribuyentes se presenten para informar y pagar impuestos que de otro modo nunca ingresarían al tesoro. A mediano plazo, se espera que mejoren el cumplimiento tributario a medida que las administraciones tributarias aprendan de los comportamientos anteriores de los contribuyentes, lo que les permitirá asignar mejor sus recursos.

La función de recaudación de ingresos de las amnistías fiscales puede estar sobrevalorada, especialmente cuando los legisladores permiten que los contribuyentes morosos ya detectados participen en la amnistía. El cumplimiento tributario futuro también puede verse afectado negativamente por la sensación de los ciudadanos que cumplen a tiempo con su pago de impuestos de que una amnistía fiscal es injusta y la percepción de que la administración tributaria no es eficiente.

Otro factor que posiblemente socava las ventajas potenciales de las amnistías fiscales es la frecuencia con la que se implementan en algunos países. Esto se debe a que, si las amnistías fiscales se repiten con frecuencia, los contribuyentes tienden a no cumplir con sus obligaciones tributarias en previsión de los beneficios de la próxima amnistía fiscal. [4]

 

Costos para considerar al implementar amnistías fiscales, y otras alternativas

Para evaluar si una amnistía fiscal es realmente beneficiosa para la administración tributaria, los beneficios potenciales deben sopesarse con los costos relacionados con dichos programas. Los costos de la amnistía fiscal son de alguna manera difíciles de evaluar y, a menudo, los responsables políticos y los políticos ansiosos por implementar amnistías fiscales para aumentar los ingresos a corto plazo los pasan por alto.

Los costos asociados con las amnistías fiscales que deben tenerse en cuenta en un análisis de costo-beneficio incluyen los siguientes elementos: (1) disminución potencial en el cumplimiento voluntario de los contribuyentes; (2) costos de administración del programa de amnistía fiscal (por ejemplo, recursos administrativos); y (3) ingresos fiscales perdonados (por ejemplo, monto de las multas exoneradas y tasas de interés favorables). [5]

Dicho esto, las administraciones tributarias deben evitar reducciones anticipadas de las obligaciones tributarias por su posible efecto adverso. La adopción de amnistías fiscales no siempre es una política fiscal sólida ni es la única solución para aumentar los ingresos a corto plazo y mejorar el cumplimiento fiscal. Existen políticas alternativas que incluyen la mejora de la administración tributaria y los programas de pago a plazos «verdaderos».

 

Conclusión

En resumen, se espera que las amnistías fiscales beneficien a los contribuyentes y las administraciones tributarias: los contribuyentes se benefician de la condonación de una obligación tributaria y la inmunidad de enjuiciamiento penal; en contraste, se espera que las administraciones tributarias aumenten sus ingresos fiscales y mejoren el cumplimiento futuro. Hasta qué punto lo hacen realmente es discutible. En cualquier caso, las administraciones tributarias deben ser cautelosas con las amnistías fiscales y considerar otras políticas alternativas.

 

Phelippe Toledo Pires de Oliveira es doctor en Derecho tributario, abogado tributario de la Procuraduría General del Tesoro Nacional de Brasil (PGFN) y profesor en IBMEC-Brasilia.

[1]  J. Malherbe (ed.), Tax Amnesties (Kluwer Law International 2011), p. 4.

[2]  Para otras cuestiones relacionadas con los impuestos contenidas en la Piedra Rosetta, ver M. Keen & J. Slemrod, Rebellions, Rascals and Revenue: tax follies and wisdom through the ages (Princeton University Press 2021), p. 3.

[3] Tenga en cuenta que los pagos programados junto con una reducción de las multas o el uso de una tasa de interés por debajo del mercado se consideran una amnistía fiscal. A este respecto, véase K. Baer & E. Le Borgne, Tax amnesties: theory, trends, and some alternatives (IMF 2008), p. 6

[4] R. Bird, Improving Tax Administration in Developing Countries, 1 J. Tax Administration (2015), p. 33.

[5] K. Baer & E. Le Borgne, Tax amnesties: theory, trends, and some alternatives (IMF 2008), p. 3.

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Aclaración. Se informa a los lectores que los puntos de vista, pensamientos y opiniones expresados en el texto pertenecen únicamente al autor, y no necesariamente a su empleador ni a ninguna organización, comité u otro grupo al que el autor pertenezca, ni a la Secretaría Ejecutiva del CIAT. De igual manera, el autor es responsable por la precisión y veracidad de los datos y fuentes.

6 comentarios

  1. Fernando Díaz Yubero Respuesta

    Gracias, Phelippe, por abrir un debate interesante.
    En mi opinión las amnistías fiscales son muy perjudiciales para las Administraciones Tributarias y para la inmensa mayoría de los contribuyentes.
    Para las AATT porque el nivel de cumplimiento voluntario se va a reducir si los contribuyentes piensan que en el futuro habrá nuevas ocasiones para regularizar sus obligaciones tributarias y que además les saldrá más barato que ir pagando oportunamente.
    Por otra parte, la inmensa mayoría de los ciudadanos salen perjudicados con las amnistías bien por no poder acogerse o bien porque pagaron en su debido momento sus obligaciones. Se sentirán engañados y muchos pueden tener la tentación de cumplir peor a partir de ese momento.
    En resumen, creo que las amnistías fiscales son una tentación de determinados políticos que suponen pan (poco) para hoy y hambre (mucha) para mañana.
    Saludos.
    Fernando Díaz Yubero.

    1. João Carlos Loebens Respuesta

      Perfecto Fernando!
      Estoy de acuerdo con usted en ese punto: las amnistías son muy perjudiciales para las AATT y para la inmensa mayoría de los contribuyentes. Añado que, por su vez, son muy buenas para los grandes empresarios, incluso para los defraudadores que no pagan (deudores contumaces), con buenos bufetes de abogados.
      Saludos!

  2. Edna Madeline es Paz Respuesta

    Considero que las amnistías producen inconformidad en aquellos contribuyentes que son puntuales, responsables con el cumplimiento de sus obligaciones tributarias, pues se beneficia a todos los que no están cumpliendo oportunamente, lo cual desde mi punto de vista es injusto, esto contraviene lo estipulado en los principios constitucionales sobre la justicia y equidad Tributaria.

    Si bien es cierto es una forma que utiliza el estado para obtener recursos de forma inmediata, afecta la voluntad que tienen los contribuyentes de cumplir con sus obligaciones, en otros fomenta el incumplimiento, al siempre esperar que hayan amnistía.

    Saludos desde Guatemala

  3. Maria Fernanda Inza Respuesta

    Muy interesante el artículo.
    No hay dudas que algunos contribuyentes se benefician, pero muchos otros si bien no se perjudican, se llevan esa percepción, y el desaliento es fatal.
    Saludos desde Buenos Aires.

  4. Alfredo Collosa Respuesta

    buen dia felicitaciones por instalar este tema! Adhiero a lo que dice Fernando. Las amnistias si bien pueden verse como soluciones de corto plazo siempre terminan aumentando el incumplimiento. Creo que las Administraciones Tributarias deben trabajar mucho mas para reducir los costos de cumplimiento tributario. Saludos

  5. Anónimo Respuesta

    Parecido ocurre en mi país, en donde los obligado tributarios (contribuyentes) ya presupuestan la nueva amnistía, esperando noticias de cuando se publicara oficialmente, incluso tienen más conocimiento del tema que yo que trabajo para la hacienda de mí país. Cuando ese comportamiento sucede es una clara alerta de que se esta abusando de esta practica.
    Saludos Phelippe, excelente artículo como siempre.

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