Tres innovaciones en la reforma del impuesto sobre el valor agregado en Brasil
Una de las características del sistema fiscal brasileño es la complejidad de los impuestos indirectos actuales. En particular, destacan la fragmentación de las bases imponibles, la incidencia acumulativa de los impuestos en cada etapa del proceso productivo (“efecto cascada”) y la dificultad de los contribuyentes de reportar a tres niveles de gobierno (Unión Federal, 27 estados y 5.570 municipios), cada uno con bases y alícuotas diferentes.
Durante varias décadas, el país intentó reformar esta estructura fiscal sin mucho éxito, pero la situación cambió en 2023 cuando aprobó una reforma con tres mecanismos modernos que probablemente serán un modelo para el futuro del IVA. Este impuesto está presente actualmente en 175 países de todo el mundo y es la principal fuente de ingresos de la mayoría de los países en desarrollo.
En esta entrada, discutiremos las principales conclusiones de nuestro estudio que se publicará próximamente sobre los tres mecanismos modernos del IVA de la reforma brasileña y los beneficios generados para hacer de este impuesto un instrumento más eficaz, menos regresivo y ajustado al federalismo del país. Esperamos que las lecciones aprendidas del caso brasileño sean útiles para cualquier gobierno que esté pensando en mejorar el diseño y la aplicación de este impuesto.
¿Qué es el impuesto sobre el valor añadido?
Concebido por el empresario alemán Siemens hace más de cien años, el impuesto sobre el valor agregado es un tributo que las empresas deben pagar por el valor que añaden en su proceso de producción facilitando la especialización de estas sin necesidad de integración vertical para evitar el “efecto cascada”.
Al gravar el consumo en destino con una base amplia y un tipo uniforme, el IVA cumple tres criterios de un buen impuesto. En primer lugar, tiene la suficiencia de ser un buen recaudador. En segundo lugar, al no discriminar entre la elección de bienes y servicios y adoptar el sistema de crédito, no influye en la elección del contribuyente, maximizando la neutralidad. En tercer lugar, su simplicidad administrativa reduce tanto los costes de cumplimiento del contribuyente como el control del fisco.
El IVA empezó a ponerse en práctica en los años 50 en Francia, y Brasil fue la tercera jurisdicción del mundo en adoptarlo en 1964, aunque de forma imperfecta. En Brasil, la mayoría de los impuestos indirectos gravan actualmente el consumo de bienes y servicios, en forma de cuatro impuestos diferentes: PIS/COFINS por el gobierno federal, ICMS por los estados e ISS por los municipios.
Estos cuatro impuestos se recaudan en su mayor parte en origen (donde se encuentran los proveedores de bienes y servicios) y representan la mayor fuente de ingresos del país, con una cuota del 36,4% del total recaudado por los tres niveles de gobierno (Gráfico 1), siendo así la principal fuente de ingresos para los estados y la mayoría de los municipios. Es más, Brasil se ha convertido en el país que más recauda de este tipo de impuestos en todo el mundo.
Gráfico 1. IVA en % del PIB y en % de la presión fiscal equivalente en los países seleccionados (2021)
Nota: En EE.UU., el impuesto es estatal sobre las ventas; en Argentina, el impuesto estadual (Ingresos Brutos) tiene un efecto en cascada.
Fuente: Presión Fiscal en las Estadísticas Tributarias de América Latina y el Caribe (OCDE, BID, CEPAL y CIAT, 2024).
La reforma fiscal de Brasil sigue los mejores modelos internacionales de IVA
Debido al modelo federativo de Brasil, la reforma adoptó el modelo de IVA Dual, con la creación de dos impuestos separados: la Contribución sobre Bienes y Servicios (CBS), a cargo del gobierno federal, y el Impuesto sobre Bienes y Servicios (IBS), cuya responsabilidad es compartida entre estados y municipios.
Además del IBS y el CBS, la reforma también prevé la introducción de un impuesto selectivo sobre determinados bienes y servicios perjudiciales para la salud y el medio ambiente, en línea con el modelo internacional de impuestos especiales.
El modelo por implantar resuelve tres grandes problemas del actual sistema fiscal:
- Crea dos impuestos de base amplia. Los dos nuevos impuestos sustituyen a los cuatro impuestos con bases fragmentadas (PIS, COFINS, ICMS e ISS). El CBS y el IBS se aplicarán a todas las transacciones de bienes y servicios, en línea con los mejores modelos internacionales de IVA.
- Ofrece una garantía constitucional de crédito. La reforma garantiza constitucionalmente que el crédito será amplio, es decir, que todo el IBS y el CBS pagados en las compras de bienes y servicios darán lugar a crédito fiscal, con excepción de los bienes de uso y consumo personal y otras excepciones previstas en la constitución, como los casos de exención e inmunidad.
- Pone fin a la guerra fiscal entre estados. El nuevo sistema adoptará el principio de destino, según el cual las importaciones estarán gravadas y las exportaciones exentas e, internamente, se aplicará el tipo del estado y municipio de destino de la operación. La adopción del principio de destino para las transacciones interestatales eliminará la guerra fiscal entre estados que, con el actual modelo de ICMS e ISS parcialmente gravados en origen, se lleva a cabo mediante la concesión de beneficios fiscales para atraer inversiones.
- Transición: La transición de la distribución de los ingresos estatales de origen a destino tendrá lugar a lo largo de 50 años. Durante este período, los ingresos se distribuirán de acuerdo con el actual criterio de origen, promoviendo gradualmente la recaudación del IBS en función del destino. Esta transición prolongada evita una reducción abrupta de los ingresos de las entidades subnacionales beneficiarias del modelo actual, eliminando la necesidad de compensaciones directas.
Para garantizar el equilibrio federativo y la competitividad regional, se crearon cuatro fondos[1] bajo la responsabilidad del gobierno federal, destinados al desarrollo, a la reducción de las desigualdades regionales, especialmente en la Amazonia, y a compensar la extinción de los beneficios fiscales del ICMS. Aunque refuerzan la igualación federativa, imponen una importante carga financiera al gobierno federal, lo que exige planificación y una estricta gestión fiscal.
Además, se establecieron regímenes favorecidos como excepciones al régimen general del IBS y el CBS para sectores como la salud, la educación, la canasta básica de alimentos y la agricultura, mediante tasas reducidas y créditos presuntos. Los regímenes favorecidos benefician a regiones y sectores específicos, como la Zona Franca de Manaos (ZFM), que mantuvo sus incentivos fiscales para esta área de libre comercio, y el Simples Nacional, que preservó las tasas reducidas y progresivas para las micro y pequeñas empresas.
Aplicación de tres mecanismos innovadores
La reforma fiscal brasileña aporta tres importantes innovaciones, entre ellas la creación de mecanismos de aplicación y coordinación del IVA Dual entre las distintas entidades federales y un mecanismo de pago fraccionado, que reduce la evasión fiscal. Una tercera innovación es la devolución parcial del IVA para combatir su regresividad (cashback)
1ª innovación: IVA dual con la creación de un comité de gestión
Como ya hemos mencionado, el IVA Dual incluye dos impuestos, uno de competencia federal y otro subnacional, a repartir entre estados y municipios
La gran novedad de la reforma fiscal brasileña frente a los modelos de IVA dual de Canadá e India es su arreglo institucional. Se creará un comité de gestión con representantes de los estados y municipios para administrar el IBS, que se encargará de recaudar este impuesto sobre todas las transacciones y distribuir la recaudación según las normas de transición federativa y el lugar donde se produzca el hecho imponible.
El Comité Gestor representa una enorme simplificación para los contribuyentes, ya que sólo tendrán que registrarse y recaudar el impuesto para una única entidad, en lugar de hacerlo potencialmente para los 27 estados y los 5.570 municipios. Además, garantizará la toma y devolución de créditos a los contribuyentes, ya que la recaudación en la mitad de la cadena no irá a las entidades federales.
Desde el punto de vista de las entidades subnacionales, el Comité Gestor tendrá participación paritaria de representantes de los estados y municipios y distribuirá la recaudación a la respectiva entidad La gobernanza compartida garantiza la autonomía de las entidades subnacionales en la administración del impuesto, ya que el gobierno federal no tendrá participación en esta organización.
2ª innovación: recaudación del IVA en la liquidación financiera
Otra novedad de la reforma brasileña es el modelo de pago fraccionado (Split payment), es decir, el cobro de los impuestos cuando se liquida la transacción. Este modelo ya se ha aplicado en algunos países europeos y fue criticado por tener un impacto negativo en la tesorería de las empresas, ya que el pago se realizaba sin tener en cuenta los créditos fiscales de los proveedores. Esto significaba que las empresas acumulaban créditos y tenían que esperar a que se los devolvieran, lo que a menudo llevaba mucho tiempo, generando un coste financiero y problemas de tesorería.
El modelo brasileño resolvió este problema adoptando un modelo de «pago fraccionado inteligente«, en el que habrá una consulta previa a las autoridades fiscales para comprobar si el proveedor tiene créditos IBS y CBS y determinar así si se efectuará o no el pago fraccionado.
Si el contribuyente (proveedor del bien o servicio) tiene créditos IBS y CBS, el pago fraccionado no se realizará por el instrumento de pago sino por el total y, por tanto, no afectará a la tesorería de las empresas (Gráfico 2). Si esta consulta no es posible y se realiza el pago fraccionado, la administración tributaria deberá devolver el importe de los impuestos al proveedor en el plazo de 3 días.
Gráfico 2. Funcionamiento de los pagos fraccionados
Fuente: elaboración propia.
Según el gráfico anterior basado en un caso hipotético, el proveedor realiza una venta al comprador de $100 sobre la que se aplican $26,5 de IBS y CBS (1). A continuación, el comprador efectúa un pago de $126,5 a través de una entidad de pago (2). Antes de efectuar el pago fraccionado, la entidad de pago consulta el sistema para confirmar que el proveedor dispone de créditos IBS/CBS (3). Si el proveedor no dispone de créditos IBS/CBS suficientes para liquidar el IBS/CBS de la operación, la entidad de pago efectuará el pago fraccionado, remitiendo el importe de los impuestos ($26,5) al Comité Gestor (4) y el valor del bien ($100) al proveedor (5). Si el proveedor dispone de créditos para liquidar la operación, recibirá el pago (total) del precio incluyendo el IBS/CBS ($126,5).
La implantación de este modelo es posible gracias al alto grado de digitalización de la liquidación y gestión del IVA. Brasil fue uno de los pioneros mundiales en la implantación de la facturación electrónica, la contabilidad digital y cuenta con avanzados sistemas de pago instantáneo como PIX[2] . Se espera que el pago fraccionado reduzca el fraude con facturas falsas y créditos ficticios, lo que permitirá reducir la brecha fiscal y, en consecuencia, la tasa general de los gravámenes también.
3ª innovación: mecanismo de devolución del IVA (o IVA personalizado)
El principal problema del IVA es la equidad vertical: en prácticamente todas las jurisdicciones el IVA es comprobadamente regresivo cuando se mide en relación con la renta. Los contribuyentes de rentas más bajas pagan proporcionalmente más impuestos que los consumidores de rentas más altas. Para mitigar este impacto, la mayoría de los países reducen universalmente los tipos de determinados bienes y servicios de consumo masivo, lo que reduce la recaudación y acentúa aún más la desigualdad, ya que son los ricos quienes más consumen en términos absolutos.
La reforma brasileña adoptó el IVA Personalizado (IVA-P) o Cas hback para resolver este reto. Esta solución consiste en generalizar la base imponible, adoptar un tipo único y devolver lo pagado en IBS y CBS a los deciles de menores ingresos o a los grupos desfavorecidos, en un intento de maximizar la recaudación y la neutralidad, reduciendo al mismo tiempo la regresividad del IVA. En resumen, el IVA P (Cashback) sustituye los gastos fiscales indiscriminados por devoluciones focalizadas. Las administraciones tributarias pueden utilizar medios electrónicos (por ejemplo, factura electrónica-vendedor, tarjeta-beneficiario, pago electrónico, etc.) para mejorar la selección de los beneficiarios y luchar al mismo tiempo contra el fraude.
Las familias con una renta per cápita mensual de hasta medio salario mínimo se beneficiarán del IVA-P. La devolución corresponderá al 100% del CBS y al 20% del IBS pagados en la compra de gas licuado, electricidad, suministro de agua, alcantarillado y gas por cañería y telecomunicaciones, y al 20% para otros bienes y servicios.
Conclusión
La reforma de la imposición indirecta sobre el consumo en Brasil busca resolver dos desafíos concomitantes.
En primer lugar, pretende simplificar el sistema, eliminar los “efectos en cascada” y reducir la regresividad. Para lograrlo, aplica una base amplia con tasas bajas y crédito fiscal completo sobre los insumos, además de introducir reembolsos parciales del IVA para personas de bajos ingresos.
En segundo lugar, mantiene la jurisdicción tributaria de todos los niveles de gobierno mediante la implementación de un sistema dual de IVA (CBS e IBS). Este sistema está supervisado por un comité directivo representativo y garantiza una distribución justa y transparente de los ingresos fiscales basada en la facturación electrónica.
Las soluciones implementadas en la reforma demuestran que la adopción de buenas prácticas fiscales internacionales combinadas con innovaciones en el diseño de los acuerdos institucionales y el uso de modernas tecnologías digitales tanto para la gestión tributaria como para la operacionalización financiera serán importantes aliados para mejorar este impuesto centenario en los próximos años
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Notas:
[1]Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR), Fondo de Compensación de Beneficios Fiscales o Financiero-Fiscales, Fondo de Sostenibilidad y Diversificación Económica del Estado de Amazonas y Fondo de Desarrollo Sostenible de los Estados de Amazonia Occidental y Amapá.
[2] PIX es un sistema de pago instantáneo que permite realizar transferencias y pagos electrónicos en tiempo real, 24 horas al día, todos los días del año, de forma gratuita para los particulares. Las transacciones se realizan mediante claves PIX y se procesan en segundos.