Introducción 

En junio de 2025, Tax Justice Network presentó la actualización más reciente de una de sus publicaciones emblemáticas: el Índice de Secreto Financiero (FSI, por sus siglas en inglés). El FSI se basa en una evaluación legal de las leyes y regulaciones de 141 jurisdicciones, incluyendo 36 países de la región de América Latina y el Caribe (ALC).[1]. A partir de esta evaluación, los países obtienen una “puntuación de secreto”. Esta puntuación se pondera en función de su participación global en las exportaciones de servicios financieros, para producir su “puntuación FSI”. A su vez, esta puntuación refleja la contribución de cada país al secreto financiero mundial y determina la clasificación de un país en el Índice. El ranking FSI 2025 puede consultarse aquí.

El FSI se actualiza de forma continua, lo que significa que, en lugar de realizar una única actualización completa del índice, se renuevan subconjuntos de indicadores y datos se actualizan en múltiples momentos. La actualización actual se centra en indicadores sobre los “estándares internacionales y la cooperación”, e incluye indicadores sobre Estadísticas Públicas, Intercambio Automático de Información, Intercambio de Información previa Solicitud y Cooperación Jurídica Internacional. También se actualizó el indicador sobre los reportes País por país, en línea con las actualizaciones anteriores del Índice de Paraísos Fiscales Corporativos.

En esta serie de dos blogs, ofrecemos una visión general de algunos de nuestros hallazgos en relación con los diversos compromisos de los países respecto a la asistencia administrativa bajo la Convención Multilateral sobre Asistencia Administrativa Mutua en Materia Fiscal (MAAC, por sus siglas en inglés), en su versión enmendada.

Para la mayoría de los países, incluidos los de ALC, la MAAC constituye la base fundamental de la asistencia administrativa global en materia fiscal e intercambio de información. La MAAC es el marco existente más amplio para el intercambio de información sobre el impuesto sobre la renta. Sin embargo, nuestra investigación muestra que, para otros aspectos de la asistencia administrativa, como la asistencia en la recaudación de deudas tributarias extranjeras o el intercambio de información más allá del impuesto sobre la renta, esa base presenta fallas significativas. A través de cláusulas de exclusión y reservas en el marco de la MAAC, los países tienen la posibilidad de reducir drásticamente su nivel de compromiso con la asistencia administrativa global.

En esta serie, presentamos algunos de nuestros hallazgos al respecto, con enfoque en los países de la región ALC. También extraemos algunas conclusiones sobre la posición en la que se encuentran estos países en las discusiones sobre asistencia administrativa universal e inclusiva, en el contexto de las próximas negociaciones sobre  una Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cooperación Tributaria Internacional (UNFCITC , por sus siglas en inglés).

El Convención Multilateral sobre Asistencia Administrativa Mutua en Materia Fiscal (MAAC): base del intercambio de información, también en la región de ALC.

Actualmente, 150 jurisdicciones son parte de la MAAC, incluyendo casi todos los países de la región de ALC. Uno de los principales logros de la MAAC es que permite a los países adheridos la posibilidad de participar en el intercambio de información con todas las demás partes, haciendo redundantes los instrumentos bilaterales.

Por ejemplo, el artículo 6 de la MAAC, que regula el intercambio automático de información, constituye la base jurídica del Estándar Común de Reporte (CRS, por sus siglas en inglés) para el intercambio automático de información sobre cuentas financieras. Según la última edición del Informe de Transparencia Fiscal en América Latina 2025: Informe de progreso de la Iniciativa de América Latina del Foro Global Se estima que en 2024 los países latinoamericanos recibieron datos sobre más de 4 millones de cuentas financieras en el extranjero bajo el CRS, alcanzando casi un billón de dólares en activos mantenidos fuera del país por sus residentes fiscales. Además, se calcula que entre 2009 y 2024, la participación de los países latinoamericanos en el intercambio de información en el marco de la MAAC generó ingresos fiscales adicionales por USD 28.4 mil millones, de los cuales un 80% de esos ingresos proviene del CRS y de los programas de divulgación voluntaria. Se espera que el intercambio automático de información continúe generando ingresos fiscales adicionales en el futuro, cuando el intercambio de otros tipos de información, como sobre cripto-activos, bajo el CARF o ingresos obtenidos a través de plataformas digitales. Estos instrumentos también están respaldados por la MAAC.

Sin embargo, la MAAC también presenta ciertas deficiencias, entre ellas, una exigencia de reciprocidad desproporcionadaque a menudo impide la participación efectiva de países en desarrollo o de bajos ingresos. Debido a que sus sectores financieros son relativamente pequeños, estos países tienen un papel limitado en la provisión del secreto financiero, pero aun así deben cumplir con los mismos estándares que los principales centros financieros offshore del mundo.

Otra limitación de la MAAC es su restricción estricta del uso de la información intercambiada para fines fiscales, es decir, para la aplicación y recaudación de impuestos. No obstante, la evasión fiscal y otros delitos como la corrupción o el blanqueo de capitales suelen ir de la mano. Para permitir que la información tributaria pueda utilizarse en la lucha contra el lavado de dinero, en 2018 los países de la región de ALC emitieron la Declaración de Punta Del Este. En la Declaración, los países expresaron su compromiso de ampliar el uso de la información fiscal intercambiada, tal como lo permite la MAAC. Para lograr los objetivos de la Declaración de Punta del Este, la Iniciativa para América Latina recientemente ha establecido un proyecto piloto para promover el uso más amplio de la información tributaria, lo que demuestra la voluntad de la región de liderar la adopción de nuevos estándares de cooperación internacional.

Sin embargo, frente a otras debilidades de la MAAC, el desempeño de la región ALC ha sido menos destacado. En esta serie de blogs se abordan dos aspectos de la asistencia administrativa bajo la MAAC que merecen mayor atención por parte de los países de la región: la asistencia en la recaudación de deudas tributarias extranjeras y el intercambio de información más allá del impuesto sobre la renta.

Asistencia administrativa en la recaudación de deudas tributarias extranjeras

A medida que el mundo se vuelve cada vez más interconectado y que personas y empresas expanden sus actividades en múltiples países, las administraciones tributarias (incluyendo las de todos los países miembros del CIAT) requieren instrumentos adicionales para hacer cumplir las leyes fiscales, incluso si eso implica embargar activos en el extranjero de un contribuyente que se encuentra fuera del país y se niega a pagar los impuestos adeudados. En este contexto, las administraciones tributarias deben recurrir cada vez más a la asistencia en la recaudación de deudas tributarias extranjeras por parte de otros países.

El Artículo 11 de la Convención MAAC ofrece una base jurídica multilateral para esta asistencia, lo que significa que los 150 países parte pueden, en principio, apoyarse mutuamente para ejecutar deudas tributarias definitivas y exigibles cuando el contribuyente solo posee activos en el extranjero.

Sin embargo, un hecho menos conocido es que la MAAC permite a los países excluirse voluntariamente de prestar este tipo de asistencia. Nuestro análisis de las reservas realizadas por los países bajo el artículo 30(1)(b) del MAAC muestra que un gran número de países han limitado activamente su compromiso en materia de asistencia en recaudación, y esto incluye a la mayoría de los países de la región LAC.

[2][3]

El uso frecuente de esta reserva resulta problemático, ya que erosiona por completo la capacidad de la MAAC para ofrecer un régimen multilateral de asistencia administrativa. Por esta razón, los países de América Latina y el Caribe no obtienen buenos resultados en esta parte de la asistencia administrativa multilateral.

En teoría, los países también pueden recurrir a tratados fiscales bilaterales como base legal para la asistencia en la recaudación, pero en la práctica muy pocos tratados incluyen la disposición del artículo 27 del Modelo de Convenio de la OCDE o de la ONU. México y Colombia son ejemplos de países que han incorporado disposiciones sobre asistencia en la recaudación en algunos de sus tratados bilaterales, y en los últimos años Ecuador y Perú han comenzado a hacer lo mismo en algunos convenios nuevos.

Si bien estos son avances destacables, los tratados fiscales bilaterales pueden ser instrumentos problemáticos para regular la asistencia administrativa, ya que en ciertas relaciones bilaterales los países pueden considerar que estos tratados son demasiado costosos porque limitan los derechos tributarios del Estado fuente o simplemente imposibles de obtener si la contraparte no está interesada. Por tanto, la asistencia en materia de recaudación no debe depender de la existencia de un tratado bilateral, sino que debe otorgarse sobre una base multilateral y aplicarse a todas las solicitudes de asistencia de todos los países que cumplan con los requisitos.

Muchos otros países de la región, incluidos Brasil y Argentina, han optado por excluirse de la asistencia en la recaudación en el marco de la MAAC y tampoco han incluido estas disposiciones en sus tratados bilaterales. Esta postura de principios en contra de la asistencia en la recaudación es probablemente un remanente de la llamada “regla de los ingresos”, el antiguo principio según el cual los tribunales y autoridades fiscales de un país, como norma, no harán cumplir las leyes fiscales de otro país.

Consideramos que esta política es incompatible con el papel pionero que ha desempeñado la región de América Latina y el Caribe en otros aspectos de la asistencia administrativa. Además, está desactualizada en un mundo cada vez más globalizado y digitalizado, donde los contribuyentes, sus ingresos y sus activos son altamente móviles. Por ejemplo, para que los países puedan hacer cumplir y recaudar impuestos sobre servicios digitales o impuestos por presencia económica significativa a empresas no residentes sin presencia física en el país, la asistencia en la recaudación es fundamental si los contribuyentes extranjeros no pagan el impuesto que es definitivo y exigible. En el escándalo masivo de despojo de dividendos cum-ex , la capacidad de los países para recuperar reembolsos de impuestos pagados indebidamente a inversionistas no residentes dependía, en última instancia, de contar con una base legal que permitiera exigir asistencia en la recaudación.

Los países de América Latina y el Caribe (ALC) deben reconsiderar su objeción a la asistencia en la recaudación. Al igual que los países de la Unión Europea (vía Directiva 2011/44 / UE), o los países africanos (mediante el Acuerdo sobre Asistencia Mutua en Materia Tributaria (AMATM) del Foro Africano de Administraciones Tributarias – ATAF), los países de ALC podrían hacer que la asistencia en la recaudación a otros países de la región sea obligatoria a través de un acuerdo regional.

No obstante, sería más eficiente que los países de ALC impulsen conjuntamente un compromiso verdaderamente global sobre la asistencia en la recaudación. Un compromiso regional solo puede lograr un alcance limitado, ya que en muchos casos los activos offshore de los contribuyentes estarán ubicados en otras partes del mundo, incluyendo el hemisferio norte. Como demuestra nuestra investigación , si bien los países de la UE y de la OCDE pueden tener un buen desempeño en la provisión de asistencia en la recaudación a nivel regional, muchos de estos países no extienden ese compromiso al Sur Global, incluyendo a los países de ALC.

Tanto en el Foro sobre Administración Tributaria (FTA) de la OCDE como en el contexto de las negociaciones de los Términos de Referencia de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cooperación Tributaria Internacional (UNFCITC), los países han planteado el problema de las reservas dentro de la MAAC y la consiguiente falta de un compromiso global con la asistencia en la recaudación. En sus aportes escritos en el marco de la UNFCITC, el G24 y países como México y Kenia instaron a acordar un enfoque más universal y basado en principios para la asistencia en la recaudación de deudas tributarias extranjeras. Los países de ALC deberían apoyar y amplificar este llamado en las próximas negociaciones de la UNFCITC.

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[1] Se trata de 16 países de la región latinoamericana y 20 islas Caribeñas o Americanas.
[2] Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, México, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Uruguay y Venezuela.
[3] Anguila, Antigua y Barbuda, Aruba, Bahamas, Barbados, Belice, Bermudas, Islas Vírgenes Británicas, Islas Caimán, Curazao, Dominica, Granada, Montserrat, Puerto Rico, San Cristóbal y Nieves, Santa Lucía, San Vicente y las Granadinas, Trinidad y Tobago, Islas Turcas y Caicos e Islas Vírgenes de los EE.UU.

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